miércoles. 24.04.2024

INFORME JURÍDICO-POLÍTICO EMITIDO A INSTANCIA DE LA

PRESIDENTA DEL EXCMO CABILDO INSULAR DE LANZAROTE EN

RELACIÓN CON EL PROYECTO DE REFORMA DEL ESTATUTO DE

AUTONOMÍA DE CANARIAS

Visto escrito remitido por la Presidencia del Parlamento de

Canarias al Excma. Sra. Presidenta de esta Corporación con fecha

10 de febrero de 2.006, a través del cual se remite a la misma el

Informe de la Ponencia a la Propuesta, de desarrollo institucional,

de Reforma del Estatuto de Autonomía de Canarias, según lo

acordado por la Mesa del Parlamento, en reunión celebrada el día 7

de febrero de 2.006, con el fin de que en plazo de treinta días, se

proceda a evacuar el trámite de audiencia previsto por el artículo

148.4 del Reglamento de la Cámara.

La Excma. Sra. Presidenta del Cabildo de Lanzarote requiere a este

letrado para que emita informe jurídico-político en relación con la

Propuesta de Reforma del Estatuto de Autonomía de Canarias y, en

concreto sobre los siguientes puntos:

1. PRINCIPIOS RECTORES DE LA POLÍTICA CANARIA.

2. SISTEMA ELECTORAL CANARIO. TRIPLE PARIDAD.

3. LOS CABILDOS EN LA PROPUESTA CON ESPECIAL

CONSIDERACIÓN A SUS COMPETENCIAS.

4. COMPETENCIAS DE LOS MUNICIPIOS y AUTONOMÍA LOCAL.

1

5. COMPETENCIAS DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA CON ESPECIAL

CONSIDERACIÓN A LAS AGUAS CANARIAS.

6. RÉGIMEN ECONÓMICO Y FISCAL DE CANARIAS.

7. OTRAS QUE PUEDAN SER DE INTERÉS.

Visto el informe solicitado y los puntos cuyo análisis se solicita,

este letrado emite el siguiente informe jurídico-político.

1. DOBLE INSULARIDAD. Principios Rector. Este letrado entiende que

entre los principios rectores de la política del Gobierno de Canarias

debiera recogerse expresamente la doble insularidad de tal modo que

expresamente se regulara que “Los poderes públicos canarios

asumen como principios rectores de su política: La solidaridad

consagrada en el artículo 138 de la Constitución, velando por la

efectividad de la atención particular a las circunstancias de la

doble insularidad”.

La doble insularidad no es una cuestión exclusivamente económica

sino que la misma trasciende a todos los ámbitos de la vida en las

islas periféricas. Entendemos que dicho principio no debe ser

tratado como algo exclusivamente económico.

Del mismo modo, al igual que en el artículo 72 del EA se establece que “

1. Con el fin de garantizar la realización efectiva de los principios

consagrados en los artículos 31 y 138 de la Constitución y 2 del presente

Estatuto, el Estado otorgará a la Hacienda autonómica canaria, con

2

cargo a los Presupuestos Generales, las adecuadas asignaciones

complementarias que compensen los sobrecostes derivados de la

condición ultraperiférica y el déficit en la prestación de los servicios

públicos básicos que pueda producirse, en su caso, por el factor

poblacional, por razones derivadas de las características diferenciadas

de la economía canaria y de la fragmentación territorial”.

Igualmente debiera indicarse de forma contundente que “Con el fin

de garantizar la realización efectiva de los principios

consagrados en los artículos 31 y 138 de la Constitución y para

atenuar la doble insularidad, el Gobierno de Canarias otorgará a

las Hacienda de los Cabildos y Ayuntamientos canaria, con cargo

a los Presupuestos Generales, las adecuadas asignaciones

complementarias que compensen los sobrecostes derivados de la

doble insularidad y el déficit en la prestación de los servicios

públicos básicos que pueda producirse, en su caso, por el factor

poblacional y por razones derivadas de las características

diferenciadas de las islas periféricas”.

En efecto, al igual que las características territoriales del archipiélago

canario obligan a que el Estado tenga en cuenta a la hora de aplicar sus

políticas las adecuadas asignaciones complementarias que compensen

los sobrecostes derivados de la condición ultraperiférica y el déficit en la

prestación de los servicios públicos básicos que pueda producirse, el

Gobierno de Canarias, por las mismas razones, ha de modular sus

políticas, y no sólo la económica, con el fin de compensar los

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sobrecostes derivados de la doble insularidad y el déficit en la

prestación de los servicios públicos básicos que, como consecuencia de

la doble insularidad, se producen.

2. TRIPLE PARIDAD. Supresión de la actual redacción del artículo

17.

El presupuesto constitucional del acceso a la autonomía de Canarias,

esto es, su naturaleza territorial insular, ha condicionado y condiciona

de manera incisiva la configuración de su forma de gobierno y de su

sistema electoral. Es, pues, sencillamente indiscutible que la

fragmentación territorial del archipiélago canario -cuya máxima

expresión es la naturaleza insular de su soporte físico- tiene una

raigambre histórica aún mayor que la de cualquier otra Comunidad.

En este sentido el acuerdo de convivencia que permitió el nacimiento de

la Comunidad Autónoma Canaria se fundó en el reconocimiento del

hecho insular, origen de la triple paridad. La necesidad de asegurar la

«representación de las diversas zonas del territorio» (art. 152.1 CE)

obligó a atemperar el criterio de proporcionalidad del sistema

electoral canario.

Desde un punto de vista jurídico ha sido precisamente la Isla la

instancia legitimadora y punto de partida para la configuración de

Canarias como Comunidad Autónoma. Así se expresa el artículo 143 de

la CE cuando establece que “En el ejercicio del derecho a la autonomía

reconocido en el artículo 2 de la Constitución, las provincias limítrofes con

4

características históricas, culturales y económicas comunes, los territorios

insulares y las provincias con entidad regional histórica podrán acceder

a su autogobierno y constituirse en Comunidades Autónomas con arreglo

a lo previsto en este Título y en los respectivos Estatutos”.

Como se desprende de dicho artículo es el hecho insular el que da lugar

al acuerdo autonómico.

De hecho, fue dicho equilibrio el que propició el nacimiento de la

Comunidad Canaria de modo tal que sin el mismo no estaríamos

hablando de Canarias tal y como la conocemos. Canarias es Comunidad

porque existe el referido equilibrio, equilibrio sin el cual la Comunidad

Autónoma Canaria nunca habría nacido.

La ruptura de dicho equilibrio comportaría la ruptura del pacto

estatuyente que permitió el nacimiento de Canarias como Comunidad

Autónoma y la aprobación del Estatuto que hoy día se está reformando.

En este sentido el Estatuto de 1982 fue aprobado por unanimidad en el

Parlamento de Canarias, únicamente un acuerdo unánime estaría

facultado políticamente para una reforma que quebrara la triple

paridad.

Ahora bien esta es una cuestión eminentemente política y, por tanto,

ajena a una valoración estrictamente jurídica.

3. CABILDOS.

5

Por lo que respecta a las competencias de los Cabildos Insulares, este

letrado entiende que en aras de dotar a estas instituciones de una

mayor garantía en el ejercicio del principio de autonomía insular, no

sólo debiera incluirse un precepto en el cual se recoja la necesaria

referencia a la autonomía insular en los mismos términos que el vigente

artículo 23 y según el cual “Las Islas gozan de autonomía plena para

el ejercicio de los intereses propios” sino que, además, con el objetivo

ineludible de regular y delimitar el marco competencial de todas las

Administraciones actuantes en el archipiélago -de tal modo que se

contemple todo el modelo territorial canario desde una visión global

- entendemos necesario el establecimiento actualizado de una

enumeración de las competencias cabildicias.

En definitiva se trata de instaurar un sistema de distribución

competencial entre la Comunidad Autónoma, los Cabildos y los

Municipios basado en el territorio como punto de partida y en el

principio de subsidiariedad, de tal modo que la distribución

competencial entre la Comunidad, los Cabildos Insulares y los

Ayuntamientos se realice con coherencia y en bloques homogéneos,

evitando duplicidades de actuación y facilitando, de esta manera, las

relaciones de los ciudadanos con las administraciones canarias y de

estas entre sí.

En cuanto a la competencia autonómica en materia tributaria se

propone la siguiente redacción del artículo 49.B) 2º, al objeto de

6

permitir la posibilidad de audiencia a Cabildos y asociaciones de

Municipios más representativas:

(...)2º Tributos propios con carácter general y, en particular, los impuestos

indirectos derivados del Régimen Económico y Fiscal de Canarias y sus

criterios de reparto entre los entes públicos canarios, previa audiencia

de los Cabildos y de las asociaciones de Municipios más

representativas.

Igualmente se insiste en la necesidad de mantener la vigente redacción

del artículo 49.b), nuevo artículo 66.b) con el fin de no alterar el

tratamiento constitucional-estatutario del Régimen Económico y Fiscal

de Canarias, es decir: “Los ingresos procedentes de sus propios

impuestos, arbitrios, tasas y contribuciones especiales”.

Asimismo se solicita dejar intacta la redacción del vigente artículo 50.c),

nuevo artículo 67.c) en los siguientes términos “Los derivados del

régimen económico-fiscal de Canarias”, en lugar de “Los que les

correspondan de los derivados del régimen económico-fiscal de

Canarias”, con el fin de evitar un cambio fundamental en la actual

configuración del REF, creado, reconocido y desarrollado en base a la

secular autonomía de las Islas y sus Cabildos Insulares y siempre

respetada por el Legislador Estatal

En relación al mismo asunto, aunque en otro orden de prioridades se

reitera la necesidad de que la no obligatoriedad autonómica de

devolución a la Administración Estatal del Impuesto General sobre el

Tráfico de Empresas, suponga que dichas cantidades se integren

7

cuantitativamente en los fondos REF, lo cual supondría una mejora

sustancial en la Hacienda Autonómica sin compartir por la Hacienda

Insular, cada vez más deteriorada por el esfuerzo presupuestario propio

en el ejercicio de las competencias transferidas, que siguen valoradas

en el “coste histórico” del momento de su original decisión.

Por todo ello y con el fin de superar posibles ambigüedades en la

interpretación de la misma, se propone la siguiente redacción de la

nueva Disposición Adicional Tercera:

“1. Se declara extinguido el derecho que hubiera tenido la Hacienda del

Estado a una compensación de la Comunidad Autónoma de Canarias por

la pérdida de ingresos derivada de la supresión del Impuesto General

sobre el Tráfico de Empresas.

2. Los importes no compensados en virtud de lo señalado en el apartado

anterior tendrán la consideración de recursos del Régimen Económico y

Fiscal de Canarias a todos los efectos.”

Se insiste, igualmente, en lo ya manifestado por la FECAI, sobre la

posible vulneración de la autonomía insular que pudiera suponer el

nuevo artículo 75, cuando en su apartado 2 establece que (...) “Por Ley

se fijarán los objetivos de ingresos, los máximos gastos y los límites de

endeudamiento de las administraciones insulares y locales”, además de

la incorrección que pudiera apreciarse en la expresión “objetivos de

ingresos”, cuando, por definición los ingresos son meras previsiones que

en modo alguno pueden limitarse mediante disposición legal.

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Por otra parte, se estima que el contenido de este artículo es innecesario

dado que las Entidades Locales ya están sometidas a normas estatales

de carácter básico (Ley Reguladora de las Haciendas Locales y Ley

General de Estabilidad Presupuestaria) que establecen límites y

controles presupuestarios y financieros.

Finalmente, se propone la siguiente redacción para el apartado g) del

artículo 78:

“Los criterios de distribución y porcentajes de reparto de los recursos

derivados del Régimen Económico-Fiscal de Canarias, previa audiencia

de los Cabildos y de las asociaciones de Municipios más

representativas”.

4. AUTONOMÍA MUNICIPAL.

A diferencia de las Comunidades Autónomas, la Constitución no ha

establecido unas competencias concretas de los Entes locales sino que

se ha limitado a reconocerles autonomía para la gestión de sus

respectivos intereses. Así, además del artículo 137 de la Constitución

Española, que reconoce la autonomía de Municipios, Provincias y

Comunidades Autónomas, el artículo 40 establece que la Constitución

garantiza la autonomía de los Municipios. No existen, pues, preceptos

constitucionales que especifiquen competencias concretas y exclusivas

de las entidades locales.

Sin embargo, en una primera aproximación, se puede afirmar que el

concepto constitucional de autonomía local contiene dos elementos: Por

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una parte, un conjunto de competencias que la Constitución reserva a

las entidades locales; por otra, la autonomía en el ejercicio de esas

competencias.

Una de las dificultades del desarrollo de las Entidades Locales residía

en que las medidas a adoptar para fortalecerlas no recaían sobre un

solo ámbito competencial, sino que lo hacían tanto en el del Estado

como en el de las Comunidades Autónomas, lo que obligaba a aunar

varias voluntades.

Ahora bien, la mayoría de las competencias que reivindican los Entes

Locales son de tipo ejecutivo y se encuentran atribuidas a las

Comunidades Autónomas.

Se hace, por tanto, absolutamente necesario un compromiso político

con la descentralización de la gestión y de competencias de la

Comunidad hacia las Corporaciones Locales, entidades que se

encuentran en una situación de mayor proximidad con los intereses de

los ciudadanos. Se trata de posibilitar que los Municipios adquieran

mayores competencias de gestión, evitando duplicidades de

administraciones en un mismo territorio.

Dicho compromiso político ha de basarse en el principio de

subsidiariedad, que implica que la administración más cercana al

ciudadano sea la que debe asumir la prestación de los servicios cuando

dicha prestación sea más eficaz e implique un ahorro en el gasto

público.

1

Pues bien, el progresivo desplazamiento de protagonismo competencial

hacia las CCAA -protagonismo que se ha plasmado en las diversas

reformas estatutarias y que se va a plasmar en esta nueva reforma-

debe tener repercusiones en los municipios.

En efecto, dado que la gran mayoría de las competencias van a ser

titularidad autonómica debe ser la Comunidad Canaria la que asuma la

descentralización a favor, no solo de Cabildos, sino también de

municipios.

Hay que asumir el reto, pues difícilmente nos encontraremos ante

una situación mejor que esta de contemplar y acometer las

reformas que puedan afectar a nuestro modelo territorial desde una

visión global; una visión que permita atender mejor a los

necesarios equilibrios entre todos los interlocutores, políticos e

institucionales.

Por lo que respecta al tema competencial de los Municipios la vigente

Ley de Bases de Régimen Local optó por no atribuir competencias a los

municipios, fiando en buena medida el alcance de la autonomía local a

la voluntad descentralizadora de la legislación sectorial autonómica.

Con el paso del tiempo, las Comunidades Autónomas han sido muy

celosas con las competencias adquiridas, por ello se hace ahora

necesaria la conveniencia de identificar en el propio Estatuto las

competencias específicas, no solo de los de los Cabildos, sino también

de los municipios.

1

Del mismo modo, se hace absolutamente necesaria la creación o

institucionalización en el Parlamento de Canarias de una Comisión en

la que -al igual que la Comisión de Cabildos- se impulse la

descentralización a favor de los municipios y la participación de los

mismos en aquellas materias que sean de su interés.

Se podría establecer un artículo en el que se recogiera dicha comisión.

“Los Municipios participarán en el Parlamento de Canarias a través

de la Comisión General de Municipios. El reglamento de la Cámara

fijará su composición y funciones”.

Del mismo modo podría ser interesante dotar de iniciativa legislativa a

los municipios cuando así lo decidan un determinado número de ellos a

fijar en una Ley.

La necesidad de una Comisión en la que se integren los municipios es

clara: existe una tendencia a que sean las CCAA las que estén en

permanente y más intenso contacto con las entidades locales de tal

forma que la conexión entre el mundo local y el autonómico es cada vez

más tupida y adquiere mayor consistencia, y ello porque la competencia

normativa para dictar leyes sobre materias en las que recae la acción

local es de titularidad autonómica.

En efecto, después de 25 años de democracia es necesario un

replanteamiento serio, racional y conjunto del grado de intervención y

participación de los municipios en la toma de decisiones de ahí la

necesidad de una presencia e intervención, no solo de los Cabildos, sino

1

también de los municipios, en los procedimientos de toma de decisiones

cuando el interés general tenga una incidencia clara en el ámbito

municipal.

En definitiva el Estatuto de Autonomía de Canarias ha de tener

como objetivo ineludible la regulación y delimitación del marco

competencial de todas las Administraciones actuantes en el

archipiélago, Comunidad Autónoma, Cabildos y Ayuntamientos.

5. COMPETENCIAS DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA

5.1. CLÁUSULA RESIDUAL. Este letrado discrepa con la nueva

redacción dada al artículo 48.1 de la Propuesta de Reforma del Estatuto

de Canarias. Dicho artículo establece “La Comunidad Autónoma de

Canarias podrá asumir, según proceda, las facultades legislativas y

ejecutivas sobre aquellas materias no atribuidas a la competencia del

Estado en el art. 149.1 de la Constitución”. En este sentido nos parece

más adecuada la redacción dada por el Comité de Expertos en cuyo

artículo 30.1 se establecía una asunción tácita de competencias al

establecer que “La Comunidad Autónoma de Canarias asume, según

proceda, las facultades legislativas y ejecutivas sobre aquellas materias

no atribuidas a la competencia del Estado en el art. 149.1 de la

Constitución”.

En efecto, el artículo 149.3 de la CE establece que “Las materias no

atribuidas expresamente al Estado por esta Constitución podrán

corresponder a las Comunidades Autónomas, en virtud de sus

1

respectivos Estatutos. La competencia sobre las materias que no se

hayan asumido por los Estatutos de Autonomía corresponderá al Estado

(...)”. De este modo mediante la antigua redacción aquellas

competencias que por cualquier motivo no se hayan recogido

expresamente en el Estatuto y que, sin embargo pudieran ser asumidas

por la Comunidad, son asumidas a través de esta cláusula general, en

virtud de la cual, toda competencia no recogida en el artículo 149.1

corresponde a Canarias.

Así, una lectura del artículo estatutario, puesta en contraposición con el

texto constitucional, pone de manifiesto su no contradicción.

En este caso no vemos problema constitucional alguno en que los

Estatutos asuman, mediante una cláusula del estilo del artículo 30.1 de

la propuesta del Comité de Expertos, cualquier competencia no

atribuida expresamente al Estado por la Constitución, pues el propio

artículo 149.3 así lo consiente.

Nuevamente nos encontramos ante una cuestión más política que

jurídica, pues no es que no se pueda sino que no se quiera.

5.2. LOTRACA Y AGUAS. Las competencias que pueden ser asumidas

por una Comunidad no sólo son aquellas que se recogen el Estatuto,

sino que también existen otros cauces a través de los cuales se pueden

asumir, lo que significa que la naturaleza y cuantía de las

competencias de cada Comunidad Autónoma en cada momento no sólo

dependerá de lo que disponga el Estatuto sino también de lo que

1

establezcan otras leyes del Estado. En concreto el Estado puede

transferir nuevas competencias a las CCAA mediante las denominadas

leyes de transferencia.

En efecto, el artículo 150 de la Constitución1 establece en sus dos

primeros apartados la posibilidad de una atribución de competencia a

las Comunidades Autónomas mediante leyes distintas a los Estatutos

de Autonomía. La característica principal de dichas leyes es que la

delegación de competencias puede versar sobre competencias que el

artículo 149.1 reserva en exclusiva al Estado y que, por ello, nunca

podrían atribuirse estatutariamente a las Comunidades Autónomas. La

Constitución reconoce así la posibilidad de que el Legislador Estatal

ceda a las Comunidades Autónomas competencias que se declaren

exclusivas del Estado.

Ahora bien, lo que ha de quedar claro desde un principio es que las

competencias atribuidas a través de dichas leyes no van a gozar de las

garantías ni de la rigidez de los Estatutos.

1

El Artículo 150 de la CE establece “1. Las Cortes Generales, en materias de

competencia estatal, podrán atribuir a todas o a alguna de las Comunidades

Autónomas la facultad de dictar, para sí mismas, normas legislativas en el marco de los

principios, bases y directrices fijados por una ley estatal. Sin perjuicio de la competencia

de los Tribunales, en cada ley marco se establecerá la modalidad del control de las

Cortes Generales sobre estas normas legislativas de las Comunidades Autónomas.

2. El Estado podrá transferir o delegar en las Comunidades Autónomas,

mediante ley orgánica, facultades correspondientes a materia de titularidad estatal que

por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación. La ley

preverá en cada caso la correspondiente transferencia de medios financieros, así como

las formas de control que se reserve el Estado”.

1

En efecto, si el Estado quisiera reformar las competencias atribuidas

por el Estatuto a Canarias estaría obligado a seguir el procedimiento de

reforma estatutario, procedimiento que requiere y exige,

obligatoriamente, la intervención del Parlamento Canario, intervención

esta que garantiza las competencias de la Comunidad. De no existir

dicho procedimiento y dicha intervención, de modo tal que el legislador

estatal pudiera modificar unilateralmente las competencias atribuidas

por el Estatuto el sistema autonómico se desmoronaría.

Ahora bien, dicha garantía no existe cuando la atribución de

competencias se realiza a través de una ley orgánica de transferencia de

competencias y ello porque dicha ley, por ser atribuida discrecional y

unilateralmente por el Estado, no goza de las garantías del Estatuto, de

modo tal que el Estado al igual que puede concederlas libremente, las

puede revocar cuando lo desee.

La distinción entre las competencias asumidas por Canarias a través

del Estatuto y las competencias asumidas a través de una ley de

transferencia es absolutamente fundamental y ello porque mientras las

primeras gozan de reserva y garantía estatutaria, las segundas no.

En este sentido la pregunta que debemos plantearnos es la siguiente

¿Se pueden asumir a través del Estatuto competencias exclusivas del

Estado, tales como puertos y aeropuertos etc...?

La respuesta solo puede ser afirmativa, así de acuerdo con la

doctrina mayoritaria, el que se recojan en el Estatuto de

1

Autonomía este tipo de competencias no significa que su asunción

sea inconstitucional, sino que las mismas no van a gozar de las

garantías del Estatuto, de modo tal que el Estado al igual que

puede concederlas libremente, las puede revocar cuando lo desee

sin necesidad de la intervención del Parlamento de Canarias

Ahora bien, el que la norma venga recogida en el Estatuto sí que es

importante y ello porque, el logro competencial se produce de una

sola vez e, igualmente, porque desde un punto de vista sistemático

y didáctico, las competencias de la Comunidad se recogen en un

solo texto.

En este sentido también debemos manifestar que la propuesta

actual no deja de ser un mero compromiso político que deberá

ejecutar las Cortes Generales.

En efecto, la nueva propuesta del artículo 53.1 del Estatuto es

absolutamente innecesaria. Así, de acuerdo con la propuesta de

Estatuto “La comunidad autónoma de Canarias, en el marco del

artículo 150.2 de la Constitución Española, podrá asumir,

mediante transferencia o delegación las facultades de

competencia del Estado en las siguientes materias....”.

Este artículo es, como decimos, simplemente innecesario, ya que

no hace falta ningún artículo estatutario para que Canarias a través

de una nueva LOTRACA asuma esas competencias, pues esa

posibilidad la contempla la Constitución en el artículo 150.2.

1

Es por ello que entendemos que el artículo 53.1 debería estar

redactado del siguiente modo:

“La Comunidad Autónoma de Canarias, en el marco del artículo

150.2 de la Constitución Española, asume las siguientes

materias:

a) Gestión de puertos y aeropuertos de interés general del

Estado.

b) Residencia y trabajo de extranjeros no comunitarios en los

términos del artículo 56 del presente Estatuto de Autonomía.

c) Zona marítimo-terrestre, costas y playas.

d) Espacio radioeléctrico y telecomunicaciones en el

archipiélago canario, sin perjuicio de las competencias estatales

en relaciones internacionales.

e) Prestación de los servicios asistenciales correspondientes a

Sanidad Exterior en el ámbito territorial de Canarias, sin

perjuicio de las competencias estatales en relaciones

internacionales”.

En el mismo sentido y al igual que su día realizó el Comité de

Expertos encargado de elaborar un Borrador de Estatuto sería

conveniente adicionar una disposición adicional en la que se fijen

las condiciones de la transferencia pudiendo quedar redactada del

siguiente modo:

1

“1. Se transfieren a la Comunidad Autónoma las materias

expresamente contenidas en el artículo 53.1 del Estatuto.

2. Las distintas Instituciones de la Comunidad Autónoma darán

cuenta a la Administración del Estado el ejercicio de cualquier

facultad sobre dichas materias, estando obligadas a facilitar la

información que ésta solicite.

3. Las facultades y servicios transferidos han de mantener, como

mínimo, el nivel de eficacia que tenían antes de la transferencia;

no podrán introducir desigualdad entre los individuos o grupos ni

ir contra la solidaridad individual o colectiva de los españoles.

4. En caso de incumplimiento de las condiciones anteriores, el

Estado advertirá formalmente de ello al Presidente de la

Comunidad, y si persiste la actitud en un plazo de tres meses

desde el requerimiento, el Gobierno del Estado podrá suspender

las facultades y servicios, dando cuenta de ello a las Cortes

Generales, quienes resolverán la procedencia de la decisión del

Gobierno levantando la suspensión o acordando, mediante Ley

Orgánica, la revocación del ejercicio de la facultad transferida.

5. La modificación o derogación de esta disposición no se

considerará reforma del Estatuto”

Lo mismo podemos decir en relación con el artículo 3.4 relativo a las

competencias sobre las AGUAS CANARIAS y según el cual “Las

competencias estatales que, por su naturaleza, puedan ser ejercidas por

1

la Comunidad Autónoma de Canarias en el mar territorial y zona

económica exclusiva, así como en el lecho marino y en el subsuelo de

estos espacios marítimos, podrán ser transferidas o delegadas a ésta, a

través de los procedimientos previstos constitucionalmente, dada su no

incidencia en el ámbito de otras Comunidades Autónomas”. Y ello porque

lo dijera o no lo dijera el Estatuto, de acuerdo con el artículo 150 de la

CE, dichas competencias siempre podrían ser asumidas.

Es interesante señalar que ya el 18 de noviembre de 1991, se presentó

en el Congreso, por el Partido Popular, una Proposición de Ley titulada

Espacios Marinos del Archipiélago Canario por la que se proponía la

transferencia a la Comunidad Autónoma Canaria de las facultades

legislativas y ejecutivas relativas a la exploración y explotación de la

ZEE, a cuyo fin invocaba la aplicación del Art. 150.2 de la Constitución

Española. Aunque la proposición no fue aprobada, muestra ya una

seria preocupación no tanto por la existencia, que no se pone en duda,

ni la delimitación de ese espacio marino, que tampoco es cuestionada,

sino por las competencias de la Comunidad Autónoma en las aguas del

archipiélago

En este sentido, y dada la relevancia que la toma de decisiones en

relación en el mar territorial y zona económica exclusiva, así como en el

lecho marino y en el subsuelo de estos espacios marítimos pueda tener

con respecto a la Isla de Lanzarote y al archipiélago en su conjunto,

entendemos que la competencia de los mismos no solo debe

corresponder a los afectados, esto es, los Canarios, sino, igualmente,

2

que dicha competencia debe ser regulada en el propio Estatuto si bien

con la fuerza pasiva de una Ley de Transferencia.

Es por ello que entendemos que el artículo 3.4 debiera quedar

redactado del siguiente modo

“Las competencias estatales sobre el mar territorial y zona

económica exclusiva, así como en el lecho marino y en el subsuelo

de estos espacios marítimos, son asumidas por la Comunidad

Autónoma de Canarias”

Igualmente, dicho apartado podría ser suprimido e incorporado, en los

términos del párrafo anterior, al artículo 53.

6. RÉGIMEN ECONÓMICO Y FISCAL DE CANARIAS

De conformidad con el artículo 46.1 del vigente Estatuto de Autonomía “

Canarias goza de un régimen económico-fiscal especial, propio de su

acervo histórico y constitucionalmente reconocido, basado en la libertad

comercial de importación y exportación, no aplicación de monopolios y en

franquicias aduaneras y fiscales sobre el consumo”

Por el contrario el artículo 66 de la propuesta establece que “1.

Canarias tiene un régimen económico y fiscal especial, propio de

su acervo histórico constitucionalmente reconocido y justificado

por su hecho diferencial.

El régimen económico y fiscal de Canarias se basa en las

franquicias fiscales estatales sobre el consumo, compatibles con

2

una imposición propia y diferenciada destinada a financiar a la

hacienda autonómica, insular y local; el principio de libertad

comercial de importación y exportación; no aplicación de

monopolios y franquicias parciales en la imposición directa”.

El REF está constituido por un conjunto de tributos destinados a la

financiación de las Haciendas canarias, esto, es un sistema de

financiación de las Haciendas Canarias, instrumentado a través de un

sistema impositivo especial canario, conformado por un conjunto de

impuestos indirectos, cuyo ámbito territorial de aplicación se

circunscribe al archipiélago canario y cuya finalidad esencial es

constituir una fuente especial y complementaria de financiación de las

Haciendas Canarias, además de un elemento de proteccionismo de la

producción canaria.

En este sentido el Gobierno de Canarias siempre ha entendido, VID

(STC 72/2003) que del artículo 46 se desprendían las siguientes notas

definitorias del REF:

Franquicia exterior. La franquicia exterior se concreta en la no

sujeción a ningún derecho o gravamen de las importaciones y

exportaciones de mercancías en el archipiélago, lo cual implica la no

sujeción respecto de todo derecho aduanero y de tributos no aduaneros

que tengan como hecho imponible un acto de tráfico exterior si bien tal

no sujeción solo opera respecto a tributos estatales de ámbito nacional,

no de aquellos de aplicación en territorio canario y que sirven de

financiación a la Hacienda Canaria.

2

b) Franquicia interior. Dentro de la franquicia fiscal interior cabe

distinguir dos derivaciones distintas: 1. Una primera a la que

llamaremos principio de franquicia fiscal interior sobre el consumo en

sentido amplio, proyectada sobre el conjunto de la imposición indirecta

estatal de ámbito nacional que gravara el tráfico comercial de bienes y

no constituyera fuente de financiación directa de las Haciendas

Canarias. Dicha franquicia consistía en la inaplicación en el territorio

de canarias de tributos indirectos estatales 2. Una segunda variante, a

la que denominaremos principio de franquicia fiscal interior sobre el

consumo en sentido estricto, proyectada exclusivamente sobre la

imposición indirecta especial canaria inherente al REF, esto es, que

constituya fuente de financiación de las Haciendas Canarias,

concretándose dicha franquicia en la no sujeción formal o exención a

tales tributos de la fase comercial del consumo final o venta minorista,

aunque sí las restantes fases del mencionado tráfico comercial interno.

Es evidente, sin embargo, que el nuevo artículo produce cambios

sustanciales:

En primer lugar, elimina la referencia a la franquicia aduanera, lo cual

es conforme con la integración de Canarias en la Unión Aduanera, sin

embargo este letrado no comprende porque no se suprime la referencia

a el principio de libertad comercial de importación y exportación,

pues al igual que con la franquicia aduanera, la entrada en la Unión

Aduanera, hace que carezca de sentido la referencia a la libertad

comercial como característica del REF al haber sido suprimida.

2

Del mismo modo se produce un cambio fundamental en cuando a la

franquicia al consumo, pues ya no se habla de franquicia al consumo,

en general, sino de las franquicias fiscales estatales sobre el

consumo, cambio este que, a diferencia del vigente Estatuto, permitiría

la existencia de tributos autonómicos que graven el consumo.

En este sentido cabe considerar que si bien en un principio dicho

cambio pudiera ser contrario a los principios históricos del REF, pues

en definitiva se estaría permitiendo que la Comunidad Autónoma de

Canarias gravara el consumo -algo que antes parecía vedado- sin

embargo, lo consideramos un acierto y ello porque una de las razones

por las cuales dicho principio sustantivo era recogido en el texto del

Estatuto era, precisamente, para garantizar que el Legislador Estatal no

someteria a los canarios a una mayor carga fiscal, por el contrario, el

hecho de que la propuesta de Estatuto atribuya la competencia

normativa sobre los tributos del REF a la Comunidad, implica que la

decisión final sobre si se debe o no gravar el consumo es una decisión

que va a competer a los afectados, esto es, a los canarios. Del mismo

modo la garantía permanece para aquellos tributos que graven el

consumo y cuya decisión no corresponda a los canarios razón por la

cual se recoge el principio de las las franquicias fiscales estatales

sobre el consumo.

Igualmente consideramos un acierto la inclusión con principio

fundamental del REF, con las garantías que ello va a implicar, de las

franquicias parciales en la imposición directa.

2

Por lo que respecta a la fundamento, naturaleza y efectos del

INFORME PREVIO INFORME DEL PARLAMENTO DE CANARIAS este

Cabildo considera que «el Régimen Económico y Fiscal canario,

reconocido en la Constitución, se ha configurado como institución

singular del archipiélago canario, cuya esencia consiste, en un

tratamiento fiscal especial de las Islas frente a las restantes partes

del territorio nacional». Esta singularidad implica una intervención

activa de la legislación estatal en la configuración normativotributaria

de dicho régimen (como consecuencia del orden

competencial fijado en los arts. 149.1.10 y 14, 133.1 y 157.3 CE),

pero mediante un poder tributario concurrente con el de la

Comunidad Autónoma, concretado en la existencia de una garantía

formal-competencial de intervención preceptiva de ésta, a través

de un informe emitido por su Parlamento, en el proceso de

elaboración normativa de disposiciones tributarias estatales que

incidan en el sistema impositivo configurador de dicho régimen

especial canario. A juicio del Gobierno canario son tres los

caracteres de dicho informe. En primer lugar, se trata de un

informe preceptivo, de contenido decisorio (y no una mera

declaración de conocimiento o de juicio), emitido por el

Parlamento autonómico por mayoría cualificada. En segundo lugar,

es un informe que exterioriza un posicionamiento favorable o

desfavorable del Parlamento respecto a la modificación sometida a

su consideración, que debe ser un texto articulado y ultimado en su

tramitación parlamentaria, a excepción del trámite de aprobación;

2

es decir, no se proyecta sobre la iniciativa legislativa sino sobre la

fase constitutiva o de tramitación parlamentaria. En tercer y

último lugar, es un informe semivinculante, pues si la Constitución

garantiza la participación de la Comunidad en el procedimiento

legislativo, carecería de fundamento excluir a dicho informe de

toda eficacia vinculante, dado que ello convertiría la participación

autonómica en un mero trámite formal de audiencia previa.

Es por ello que este letrado considera adecuada, sobre todo después de

las Sentencias del Tribunal Constitucional que negaban carácter

vinculante al informe, la regulación que el nuevo Estatuto realiza en

cuanto a la naturaleza y efectos del mismo.

En efecto, es absolutamente admisible y viable el que para la

aprobación de una Ley de modificación del REF canario sea exigible un

informe previo y vinculante del Parlamento Canario, sin que en ningún

caso se incurra en un vicio de inconstitucionalidad. Así, del mismo

modo en que es posible que el Parlamento a través de Ley Orgánica

transfiera a una Comunidad Autónoma la competencia normativa sobre

una determinada materia, es absolutamente posible que el Estado a

través de un Estatuto de Autonomía condicione la validez y eficacia de

una norma a la existencia de un informe favorable del Órgano

representativo del Archipiélago Canario. De hecho, no es sólo

absolutamente plausible desde un punto de vista jurídico el que para la

modificación del REF sea, como mínimo, exigible una autorización

previa y vinculante del Parlamento de Canarias sino que, además, desde

2

un punto de vista político es necesaria, también como mínimo, la

participación del Parlamento de Canarias en Leyes dictadas por el

Legislativo nacional de aplicación exclusiva en territorio Canario.

Ahora bien dicho esto, creemos que debería ser modificado en lo que

respecta al quórum necesario. En efecto el artículo 64 de la propuesta

establece que “El régimen económico y fiscal de Canarias, de

acuerdo con la disposición adicional tercera de la Constitución,

únicamente podrá ser modificado previo informe favorable del

Parlamento de Canarias que deberá ser aprobado por las dos

terceras partes de sus miembros. En caso de que el informe no sea

aprobado por dicha mayoría, no se podrá proceder a su

modificación”.

En este sentido un quórum tan reforzado puede producir

disfunciones pues se está concediendo un derecho de veto, no al

Parlamento de Canarias, sino a la minoría de su Parlamento, pues

bastaría con 21 diputados -de un total de 60- o de 25 -de un

total de 75- para bloquear cualquier iniciativa del Estado dirigida

a modificar el REF y aceptada por el la mayoría del Parlamento de

Canarias.

Es por esto que consideramos que el quórum necesario para que el

informe del Parlamento de Canarios sea favorable debiera equiparse

al quórum necesario para aprobar una Ley del Parlamento de

Canarias, quórum más acorde con la voluntad democrática que ha

de regir el funcionamiento de cualquier órgano democrático.

2

Es por ello que proponemos la siguiente redacción: “El régimen

económico y fiscal de Canarias, de acuerdo con la disposición adicional

tercera de la Constitución, únicamente podrá ser modificado previo

informe favorable del Parlamento de Canarias que deberá ser aprobado

por mayoría simple de sus miembros. En caso de que el informe no sea

aprobado por dicha mayoría, no se podrá proceder a su modificación”

En el mismo sentido entendemos que por cuestiones de seguridad

jurídica y para evitar no solo cualquier tipo de conflictividad sino

también interpretaciones contrarias a los intereses de Canarias, debiera

suprimirse la diferenciación existente modificación del REF y

adaptación del REF en relación con la intensidad con la que va

intervenir el Parlamento de Canarias.

En efecto, mientras que el Parlamento de Canarias interviene

mediante informe cuando se modifique el REF, sin embargo

únicamente será oído cuando el proyecto de legislación afecte al

REF.

En este sentido y para evitar cualquier tipo de duda jurídica

entendemos que debería suprimirse el párrafo segundo del artículo

64 de la Propuesta y fijarse un nuevo artículo que establezca:

“El régimen económico y fiscal de Canarias, de acuerdo con la

disposición adicional tercera de la Constitución, únicamente podrá ser

modificado o afectado previo informe favorable del Parlamento de

Canarias que deberá ser aprobado por mayoría simple de sus

2

miembros. En caso de que el informe no sea aprobado por dicha mayoría,

no se podrá proceder a su modificación”.

Del mismo modo y dado que los tributos integrantes del REF van a

tener la consideración de tributos propios, esto es, tributos que han

sido creados por una ley autonómica, son gestionados por la

Administración autonómica y su producto es destinado al presupuesto

autonómico. creemos necesario que, dado que la aprobación del

Estatuto va a dar lugar a la asunción automática de competencias en

los tributos del REF por parte de la Comunidad Autónoma las leyes

estatales no van a ser de aplicación en el territorio canario dando lugar

a un posible vacío normativo pues desde la entrada en vigor del

Estatuto hasta la regulación de dichos tributos por una Ley Canaria

transcurrirá un cierto lapso de tiempo. Es por ello que sería necesaria

una norma transitoria en la que se establezca que hasta tanto la

Comunidad Canaria no dicte la correspondiente norma reguladora será

de aplicación la normativa estatal.

En este sentido la regulación normativa en una Disposición transitoria

podría indicar:

“Hasta tanto el Parlamento de Canarias no ejercite sus

competencias normativas en materia de impuestos indirectos

derivados del Régimen Económico y Fiscal de Canarias serán

aplicables las normas estatales que los regulan”.

OTRAS CUESTIONES

2

FUENTES

Por razones de técnica jurídica este letrado entiende que debe ser

suprimida la palabra “formal” del artículo 24.1 de la propuesta de

Estatuto según el cual “El Parlamento de Canarias podrá delegar en

el Gobierno la potestad de dictar normas con rango de ley sobre

materias no reservadas a ley formal”.

En efecto, la utilización del concepto ley formal nos parece erróneo, no

obstante, antes de abordar las razones por las cuales creemos que

debiera ser suprimido entendemos necesario partir de una serie de

conceptos previos que nos permitan y ayuden a argumentar nuestro

razonamiento.

Así, hemos de partir del concepto de reserva de ley, reserva que se

produce cuando un precepto constitucional exige e impone que sea una

ley o una norma con rango de ley la que regule una determinada

materia, lo que significa que el órgano competente ha de establecer por

sí mismo la regulación sin que pueda remitirla a otras normas, en

concreto, el reglamento.

En primer lugar, el concepto de ley formal y ley material tuvo su sentido

en fórmulas pertenecientes al pasado, en concreto, en los sistemas

dualistas germánicos que edifican al Estado sobre el doble eje Monarca

y Parlamento.

En efecto las constituciones alemanas del siglo XIX establecían una

distribución de competencias entre el poder ejecutivo (el Monarca) y el

3

poder legislativo (el Parlamento), de tal modo que el Parlamento - a

diferencia de lo que ocurre hoy día- no tenía una competencia

universal en el sentido de que la ley o cualquier norma con rango de ley

podía ocuparse de cualquier materia, sino que se encontraba limitado a

regular aquellas materias que le fueran otorgadas expresamente por la

Constitución. El resto de materias correspondía originariamente al

Monarca.

Pues bien, es precisamente en este contexto donde surge el concepto de

ley en sentido material, son leyes aquellas normas que regulan una

determinada materia, de modo tal que si la el Parlamento a través de

una ley regulaba una materia que no fuera de su competencia la misma

no adquiría el carácter de ley, en definitiva el carácter de ley dependía

de la materia que se regulaba y no del órgano del que emanaba.

Sin embargo, en nuestro derecho constitucional tiene el carácter de ley

toda norma emanada del órgano legislativo mediante el procedimiento

correspondiente, con total independencia de cual sea su contenido. Este

concepto se denomina formal porque lo que da carácter de ley a una

manifestación de voluntad del Estado no es más que el hecho de que

revista la forma de ley, cualquiera que sea la materia sobre la que verse.

La ley no se diferencia de los demás actos más que por su forma y la

legislación no tiene un contenido propio y específico. Una ley no deja de

serlo porque su contenido sea un acto administrativo.

Así conforme a nuestro Derecho constitucional es ley toda norma

aprobada con ese nombre por las Cortes Generales por el procedimiento

3

establecido, así como todas aquellas aprobadas con ese nombre por las

Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas.

La ley es ley no por el contenido de la misma o la materia que regula

sino por el órgano del que emana. Será formalmente ley -autonómica o

estatal- toda aquella que sea producida en sede parlamentaria, de

acuerdo con los procedimientos establecidos al efecto y que se incorpore

al ordenamiento con plena apariencia de ley. La vulneración de los

límites formales o materiales establecidos en la Constitución podrá

determinar su ilegitimidad, pero ello no afecta a la condición de ley.

En definitiva en nuestro ordenamiento jurídico toda ley es ley en

sentido formal. Por ello creemos que la utilización del término “ley

formal” debería suprimirse y ello porque el mismo sólo se utiliza en el

supuesto de que existieran leyes en sentido material y como estas no

existen tampoco debe emplearse el término ley en sentido formal. De la

utilización de este término podría desprenderse que existen leyes en

sentido material.

RECARGO. Artículo 70.

Este letrado entiende necesaria la modificación del artículo 73 y ello

porque la redacción del mismo no se corresponde con la naturaleza

actual de los impuestos que pueden ser objeto del recargo. Dicho

artículo estable que: “El Parlamento de Canarias podrá establecer

recargos sobre los impuestos estatales cedidos, así como sobre los no

3

cedidos que graven la renta o el patrimonio de las personas físicas con

residencia habitual en Canarias”.

Dicho artículo está obsoleto al ser una copia de lo dispuesto en la una

antigua redacción de la LOFCA, cuando el IRPF y el Impuesto sobre el

Patrimonio todavía no eran tributos cedidos. Por ello creemos que sería

adecuada una nueva redacción que estableciera que “El Parlamento

de Canarias podrá establecer recargos sobre los impuestos

estatales cedidos”.

AGENCIA TRIBUTARIA. Disposición Adicional Segunda.

Dentro de los rasgos básicos que presenta el modelo de gestión a través

de la Agencia nos encontramos:

- Gestión por objetivos, plasmados en un contrato de gestión que es

el mecanismo donde se fijan los compromisos que adquiere la Agencia

(y su equipo directivo) para prestar un servicio público, con unos

indicadores de resultados y unos niveles de eficacia y de calidad

determinados.

- Mayor nivel de autonomía. Esta autonomía se manifestará,

fundamentalmente, en su régimen de personal (hará su propia Oferta

de Empleo, en los términos pactados en su contrato de gestión,

dispondrá de personal directivo con un régimen propio y una parte

significativa de las retribuciones estará ligada a productividad por

cumplimiento de objetivos), en su régimen presupuestario (tiene un

presupuesto limitativo en su cuantía global y estimativo en su

3

distribución interna, salvo los créditos para personal) y en su régimen

de control (existe una comisión interna de control y su control

financiero es permanente y por auditoría).

- Participación de otras Administraciones. El modelo de regulación

que se prevé para las Agencias Estatales es un modelo abierto que

posibilita dar entrada a otras Administraciones en los términos y

condiciones que se establezcan en sus Estatutos.

En definitiva una Agencia es un ente público dotado de mayor

autonomía que tiene como finalidad gestionar una determinada

competencia, en el caso de la Agencia Tributaria Canaria la finalidad de

la misma será la gestión, recaudación liquidación e inspección de los

tributos propios de la Comunidad Autónoma incluidos los tributos del

REF y de aquellos tributos estatales cedidos cuya normativa de cesión

atribuya a la Comunidad Autónoma tales competencias.

En este sentido, creemos necesario que dada la trascendencia que

los recursos del REF representan en la financiación de los Cabildos

y municipios canarios y dado que la gestión, recaudación

liquidación e inspección de los mismos -con la relevancia que

dichas actividades pueden conllevar en torno a los cantidades

distribuidas- va a ser encomendada a la Agencia Canaria,

entendemos que en el propio Estatuto de Autonomía debiera

quedar constancia de que en la organización de la Agencia, en todo

caso, deberá haber una representación de los Cabildos y municipios

canarios.

3

Por ello el apartado 2 de la Disposición Adicional Segunda deberá

quedar redactado como sigue: “La Agencia Tributaria de Canarias se

establecerá por ley del Parlamento de Canarias que determinará su

organización y funcionamiento. En todo caso, en la organización de

la Agencia, deberá haber una representación de los Cabildos y

Municipios canarios”.

3

Los apartados 4 y 6 del precedente informe han sido elaborados

conjuntamente y en colaboración entre el letrado que suscribe y el

Secretario General de la Corporación desvinculándose éste último

de aquellos aspectos que no sean estrictamente técnico-jurídicos.

El resto de los apartados del citado informe han sido redactados

por el letrado que suscribe.

Fdo. Dr. Ignacio Calatayud Prats.

Asesor de la Presidencia del Cabildo de Lanzarote.

En Arrecife de Lanzarote a 17 de marzo de 2.006.

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3

ALEGACIONES DEL CABILDO DE LANZAROTE A LA REFORMA DEL ESTATUTO DE AUTONOMÍA DE CANARIAS
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